Europas Zukunft: Prinzipien statt Pragmatismus

In der gegenwärtigen Schuldenkrise macht sich die Unklarheit über die Kernfragen der europäischen Integration besonders nachteilig bemerkbar. Die Europäische Union ist über eine Wirtschaftsgemeinschaft längst hinausgewachsen. Aber auf die Frage nach dem Ziel der Entwicklung fehlt es an einer Antwort. Sollen am Ende des Integrationsprozesses die Vereinigten Staaten von Europa stehen oder soll es bei einer Zweckgemeinschaft der Mitgliedstaaten für Angelegenheiten bleiben, die sich gemeinsam besser lösen lassen als getrennt? Ungeklärt ist ferner die Zugehörigkeit zu Europa, also die Frage nach Inklusion und Exklusion, und ungeklärt ist ebenfalls das Verhältnis von Einheit und Vielfalt sowie von Marktwirtschaft und Sozialstaatlichkeit.

Die Verträge schweigen zu diesen Fragen und begnügen sich mit der dynamischen Formel von der „immer engeren Union der Völker Europas“. Wie eng sie am Ende sein soll, muss irgendwann politisch entschieden werden. Aber die Politik scheut die Finalitätsdiskussion und reagiert auf Forderungen nach prinzipieller Klärung mit der Vertröstung, diese Fragen würden erörtert, wenn sie zur Entscheidung anstünden. Der Verweis auf die Zukunft hindert die Politik allerdings nicht daran, unter Ausblendung der Zielfrage heute Entscheidungen zu fällen, die morgen Folgezwänge entfalten und die Antwort auf die Finalitätsfrage präjudizieren. Treten die Folgezwänge zutage, ist es für eine Diskussion über ihre Wünschbarkeit gewöhnlich zu spät.

Ob es ihnen bewusst war oder nicht

Die derzeitige Krise liefert dafür das beste Beispiel. Als vor zwanzig Jahren mit dem Vertrag von Maastricht die Europäische Währungsunion begründet wurde, gab es hinlängliche Warnungen, dass eine Währungsunion von Staaten höchst ungleicher Wirtschaftskraft die Bereitschaft zur Vergemeinschaftung der Finanz- und Wirtschaftspolitik oder zur Haftung der Stärkeren für die Schulden der Schwächeren voraussetze. Die Diskussion, ob diese Bereitschaft in den Mitgliedstaaten bestand, wurde seinerzeit gemieden. Heute gibt man den Warnern recht, aber die Diskussion über die Bereitschaft lässt sich nicht mehr nachholen. Das Versäumnis von 1992 begründet den Handlungszwang von heute, jedenfalls wenn man meint, dass es bei der Integration keinen Schritt zurück geben darf.

Die Aussichten auf Änderung sind gleichwohl gering, weil die Vermeidung der Finalitätsdiskussion eine Erfolgsbedingung für die Fortschritte der Integration war. Wären die Folgewirkungen anstehender Entscheidungen im Licht der Zielfrage offen diskutiert worden, hätte der demokratische Prozess in den Mitgliedstaaten womöglich zu ihrer Ablehnung geführt. Die Integration wäre hinter dem inzwischen erreichten Stand zurückgeblieben. Wer allerdings glaubte, der mit Prinzipienscheu erkaufte Fortschritt sei kostenlos zu haben, verfiele einem Irrtum. Die EU zahlt den Preis in Form ihres Legitimationsdefizits. Dem Integrationsfortschritt fehlt der gesellschaftliche Rückhalt. Die Mitgliedstaaten zahlen den Preis in Form des Misstrauens ihrer Bürger, die sich immer neuen Anforderungen ausgesetzt sehen, über deren Notwendigkeit sie im Unklaren gelassen wurden.

Ähnlich wie mit der Währungsunion verhält es sich mit der Forderung nach einer europäischen Verfassung, die wenige Jahre nach dem Scheitern des Verfassungsvertrages nun wieder erhoben wird, unter anderem vom deutschen Außenminister. Auch eine Verfassung, wenn sie diese Bezeichnung verdient und nicht nur ein neuer völkerrechtlicher Vertrag mit dem Etikett „Verfassung“ ist, präjudiziert die Finalitätsfrage. Von einem Vertrag unterscheidet sich die Verfassung dadurch, dass es nicht mehr die Mitgliedstaaten sind, welche über die Rechtsgrundlage der EU bestimmen, sondern die EU selber. Nicht mehr die Mitgliedstaaten einigen sich dann, welche Befugnisse sie der EU übertragen, sondern die EU beschliesst, welche Befugnisse sie sich von den Mitgliedstaaten nimmt. Damit wäre der Schritt in den europäischen Staat getan, ob das den Regierenden und ihren Völkern bewusst war oder nicht.

Vor vollendeten Tatsachen

In die Nähe eines europäischen Staates führt auch die Umgestaltung der europäischen Institutionen nach staatlichem Muster, die in der Krise wieder vermehrt gefordert wird. Der Rat soll dann eine Zweite Kammer des Parlaments werden, die Kommission die Regierung und über allem thront Europas Präsident. Der Rat verdankt seine herausgehobene Stellung bei Zielbestimmung und Gesetzgebung der EU aber gerade dem Umstand, dass die EU eine Veranstaltung der Staaten ist, keine sich selbst tragende politische Einheit. Im selben Maß wie der Rat degradiert wird, verselbständigt sich die EU von der Trägerschaft durch die Staaten, ohne doch die Legitimation, welche ihr zur Zeit von diesen zufließt, durch eine entsprechende Eigenlegitimation ersetzen zu können.

Man kann also die Veränderungen der Organstruktur nach staatlichem Vorbild und die Umwandlung der Verträge in eine Verfassung nicht betreiben und zugleich die Frage eines europäischen Staates auf einen späteren Zeitpunkt vertagen. Die EU ist dann bereits in einer Weise verändert, die die Erörterung der Staatsfrage überflüssig macht. Die Politik preist ihre Prinzipienscheu in Europafragen als Pragmatismus an, so jüngst wieder Finanzminister Schäuble. Sie ist aber in Wirklichkeit ein Schleichweg zur Verschleierung der Prinzipienfrage und schlägt sich daher als Legitimitätsproblem nieder, weil der sogenannte Pragmatismus die Völker vor vollendete Tatsachen stellt, zu denen sie sich keinen Willen bilden konnten und die sie deswegen als ihnen oktroyiert, nicht als von ihnen autorisiert empfinden.

Das letzte Wort

Mehr Prinzipienorientierung und mehr Folgenaufklärung sind daher nötig. doch wo sollen sie herkommen, wenn sie der Politik das Geschäft zu erschweren statt zu erleichtern scheinen? Wo sollen sie herkommen, wenn man Integrationsfortschritte eher durch Vermeidung der Finalitätsfrage als durch ihre Erörterung erzielt und überdies davon ausgehen kann, dass man die politische Bühne verlassen hat, wenn die Entscheidungsfolgen Jahre später auftreten? Schaut man sich um, fällt der Blick wieder einmal auf das Bundesverfassungsgericht. So wie es in nationalen Fragen immer mehr die Funktion übernommen hat, einer kurzatmigen Politik die langfristig gültigen Prinzipien des Gemeinwesens in Erinnerung zu rufen, mahnt es auch in der Europapolitik mehr Rücksicht auf das Prinzipielle an.

Anders als in nationalen Fragen ist es in europäischen Fragen jedoch in seiner Wirkung eingeschränkt. Es kann sich nur defensiv, nicht wegweisend äußern, weil das Grundgesetz zur Ausgestaltung Europas schweigt und auch schweigen muss, denn diese hängt nicht allein von Deutschland, sondern auch von den übrigen Mitgliedstaaten ab, für die das Grundgesetz nicht verbindlich ist. Aus dem Grundgesetz ergeben sich lediglich einige Bedingungen und Grenzen, die gewahrt sein müssen, wenn die Bundesrepublik einem vereinten Europa angehören will, zum Beispiel, dass die EU demokratischen Grundsätzen entspricht und die Grundrechte respektiert. Diesen Bedingungen und Grenzen hat das Bundesverfassungsgericht gegenüber der deutschen Politik Geltung zu verschaffen. Zielvorgaben für Europa kann es nicht durchsetzen.

Dem Lissabon-Urteil zufolge verläuft die äußerste Grenze dort, wo die souveräne deutsche Staatlichkeit aufgegeben und die Bundesrepublik in einen europäischen Bundesstaat eingegliedert würde. Nach Ansicht des Gerichts führt kein verfassungsrechtlich gangbarer Weg zu diesem Ziel. Das Hindernis könne selbst durch eine Verfassungsänderung nicht beseitigt werden, weil es die Grundlagen der Demokratie berühre, die nach Artikel 79 Absatz 3 des Grundgesetzes von Änderungen ausgenommen sind. Wer einen europäischen Staat als Endziel der Integration vor Augen hat, muss also bereit sein, das Grundgesetz zu opfern, und eine neue Verfassung fordern, die diesen Schritt ausdrücklich erlaubt. Das kann die Politik dann freilich nicht unter sich ausmachen. Sie muss das Volk einbeziehen. Geht es um die Existenz der Bundesrepublik als selbständiger Staat, hat es das letzte Wort.

Einige Schwierigkeiten

Das Bundesverfassungsgericht ist gerade für diese Schlussfolgerung viel gescholten worden, weil die Frage gar nicht zur Entscheidung angestanden habe. In der Tat unternimmt der Lissabon-Vertrag nichts zur Verstaatlichung der EU. Für die Entscheidung, ob er mit dem Grundgesetz vereinbar ist, kam es also nicht darauf an, ob das Grundgesetz eine solche äußerste Grenze zieht. Es handelt sich um ein obiter dictum, das zur Lösung des Falles nichts beiträgt, sondern eine Warnung für einen noch nicht gegebenen, aber möglicherweise eintretenden Fall ausspricht. Obiter dicta gelten gewöhnlich als richterliche Untugend. Angesichts der politischen Untugend, die Frage nach der Finalität der europäischen Integration zu meiden, dessen ungeachtet aber Schritte zu tun, die sie präjudizieren, erscheint das Urteil jedoch in einem anderen Licht.

Dem Bundesverfassungsgericht ist freilich bewusst, dass die Grenze zu einem europäischen Staat nicht nur offen in einem großen Schritt, sondern auch schleichend durch viele kleine Schritte überquert werden kann, die in der Summe dasselbe bewirken. Deswegen insistiert es auf Beibehaltung derjenigen Bestandteile der Grundordnung der EU, die diese von einem Staat unterscheiden. Die Entscheidung über die Grundordnung der EU, also quasi deren verfassungsgebende Gewalt, muss in den Händen der Mitgliedstaaten bleiben und darf nicht den Organen der EU ausgehändigt werden, wie es Minister Schäuble kürzlich für unumgänglich erklärt hat. Das neue Vertragsänderungsverfahren hat dem Bundesverfassungsgericht daher einige Schwierigkeiten bereitet.

Die Identität des Grundgesetzes

Ferner muss das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung erhalten bleiben. Die Kompetenz-Kompetenz, also die Befugnis, über die Kompetenzverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten zu entscheiden, darf nicht an die EU abgetreten werden. Desgleichen muss dasjenige Organ der EU, in dem die Mitgliedstaaten vertreten sind, also der Rat, die zentrale Institution der nichtstaatlichen EU bleiben und darf nicht den anderen Organen nachgeordnet werden. Überdies muss der Bundesrepublik und ihrem Parlament auch als Mitgliedstaat der EU genug Politiksubstanz erhalten bleiben, damit das demokratische Wahlrecht nicht zu einer bloßen Formalie entleert wird und das Wahlergebnis für die Entscheidungen, welche die Bürger betreffen, nicht folgenlos bleibt.

Weiterhin stellt das Bundesverfassungsgericht ein Junktim zwischen dem Umfang der EU-Kompetenzen und dem Grad der Verselbständigung der europäischen Entscheidungsverfahren vom Willen der Mitgliedstaaten einerseits und der europäischen Demokratie andererseits her. Je mehr Kompetenzen die EU erhält und je unabhängiger sie in der Wahrnehmung dieser Kompetenzen ist, desto höher werden die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die europäische Demokratie. Demokratische Eigenlegitimation fliesst der EU über das Europäische Parlament zu. Dessen Befugnisse bleiben aber schmal. Die Europa-Wahlen sind addierte nationale Wahlen. Entsprechend schwach ist die europäische Eigenlegitimation. Das Bundesverfassungsgericht konnte sich daher nur zu der Aussage durchringen, bei der vom Lissabon-Vertrag geschaffenen Lage reiche das demokratische Legitimationsniveau „noch“ aus.

Vertragsänderungen sind freilich nicht die einzige Gefahrenquelle für die vom Grundgesetz gezogenen Grenzen. Es ist vielmehr auch nicht auszuschließen, dass die Verträge durch die Organe der EU, namentlich durch den Europäischen Gerichtshof, in einer Weise interpretiert werden, die einer Vertragsänderung gleichkommt. Aus diesem Grund bekräftigt das Gericht seine Befugnis zu prüfen, ob ein Rechtsakt der EU auf einer von den Mitgliedstaaten übertragenen Kompetenz beruht. Fehlt es daran, erlangt er auf dem Territorium der Bundesrepublik keine Wirksamkeit. Aber selbst kompetenzkonformen europäischen Rechtsakten soll die Anwendbarkeit in Deutschland versagt sein, wenn sie die Identität des Grundgesetzes angreifen. Auch diese steht nicht zur europäischen Disposition.

Weitere Kompetenzverschiebungen sind so gut wie sicher

Trotz der verfassungsrechtlich motivierten Besorgnisse über die Entwicklung der europäischen Integration ist bisher aber noch keine Ratifikation eines europäischen Vertrages am Bundesverfassungsgericht gescheitert und auch noch keinem europäischen Rechtsakt die Anwendung in Deutschland versagt worden. Stattdessen hat sich das Gericht damit beholfen, die innerstaatlichen Anforderungen an die deutsche Zustimmung zu Vertragsänderungen zu erhöhen. Kompetenzverschiebungen von den Mitgliedstaaten zur EU und ähnlich grundlegende Integrationsschritte müssen auch dort, wo die Europäischen Verträge keine Ratifikation in den Mitgliedstaaten verlangen, vom Bundestag mit verfassungsändernder Mehrheit gebilligt werden. Er hat die „Integrationsverantwortung“ und darf sich ihrer nicht durch Passivität entledigen.

Dieser Ja-Aber-Weg des Gerichts, die europäischen Vertragsschlüsse passieren zu lassen und die gleichwohl bestehenden Bedenken durch Erhöhung der Schwelle für die deutsche Zustimmung zu überwinden, scheint nun aber an seine Grenzen zu stoßen. Es ist nicht ersichtlich, wie die parlamentarische Mitwirkung an der Übertragung von Hoheitsrechten noch weiter gestärkt werden könnte. Das nationale „aber“ entfällt also bei neuen Kompetenzverlagerungen oder institutionellen Reformen. Bleibt dann das europäische „ja“ allein übrig? In diesem Fall könnte das Gericht nur noch prüfen, ob ein Vertrag die verfassungsrechtliche Grenze zur Verstaatlichung der EU überschreitet, und müsste sich im Übrigen mit der Ermittlung begnügen, ob das nationale Ratifikationsverfahren korrekt abgelaufen ist.

Einen Vertrag, der die Verstaatlichung der EU zum Gegenstand hat, wird es freilich so schnell nicht geben. Weitere Kompetenzverschiebungen sind dagegen so gut wie sicher, und auch mit Auslegungen der Verträge, welche die Kompetenzen der EU dehnen und vielleicht überdehnen, muss gerechnet werden. An Verfassungsklagen wird es unter diesen Umständen nicht fehlen. Was dann? Es ist schwer vorstellbar, dass sich das Gericht aus seiner Integrationsverantwortung zurückzieht und so die Voraussetzungen, welche Artikel 23 des Grundgesetzes für die weitere Teilnahme Deutschlands an der europäischen Integration aufstellt, sowie die Integrationsgrenzen, die es aus den Artikeln 20, 38 und 79 abgeleitet hat, zur Bedeutungslosigkeit verurteilt.

In einer misslichen Lage

Wenn schon der Lissabon-Vertrag lediglich für „noch“ vereinbar mit dem Grundgesetz gehalten wurde, muss man sogar annehmen, dass die verfassungsrechtlichen Grenzen weiterer Integrationsschritte nicht mehr fern sind. Dann kommt die Bewährungsprobe für die Kriterien, welche das Gericht zur Ermittlung von Grenzüberschreitungen aufgestellt hat, und zwar weniger im Sinn ihrer Richtigkeit als ihrer Handhabbarkeit. Der vertraglich vereinbarte Übergang zum europäischen Staat mag noch relativ eindeutig feststellbar sein. Aber wo liegt die Schwelle, hinter der erst das demokratische Legitimationsniveau der EU erhöht worden sein muss, ehe Deutschland ihr weitere Kompetenzen übertragen darf? Und wie kann man es erhöhen, ohne die EU zugleich „staatsanalog“ auszugestalten? Wann ist der Punkt erreicht, an dem die Befugnisse des Bundestages derart ausgehöhlt sind, dass die nationale Wahl bedeutungslos wird?

Das Gericht wird, wenn es diese Fragen entscheiden muss, nicht nur vor der Schwierigkeit stehen, den Eindruck des Dezisionismus zu vermeiden. Es wird sich überhaupt in einer misslichen Lage befinden, denn dem Haltesignal für den einen oder anderen Integrationsschritt wird stets etwas Übertriebenes anhaften, weil er für sich genommen nicht diejenige Veränderung bewirkt, die das Halt gerade jetzt plausibel erscheinen lässt. Die Summe der Einzelschritte, die zu einer schleichenden Verstaatlichung führen, steht dagegen gerichtlich nie zur Diskussion. Deswegen gerät auch das Verfassungsgericht in den Sog der eingangs geschilderten Eigenart der Europapolitik, unter Vermeidung der Grundsatzfragen Entscheidungen zu treffen, deren Konsequenzen im Dunkeln bleiben, wenn sie eintreten aber nicht mehr umkehrbar sind.

Eine Wächterrolle für das Bundesverfassungsgericht

Fehlt es dem Gericht jedoch an Gelegenheiten, seine grundsätzlichen Positionen in konkrete Entscheidungen umzusetzen, könnte es dazu kommen, dass sich das „noch hinnehmbar“ perpetuiert. Was ihm unter diesen Umständen bliebe, wären die kleineren Korrekturen im Bereich der Anwendung der Verträge, also das Halt bei eindeutigen Kompetenzverletzungen oder gravierenden Grundrechtsdivergenzen. Das erste würde eine Revision der Mangold-Entscheidung voraussetzen, wonach selbst in eindeutigen Fällen von fehlender EU-Kompetenz ein europäischer Rechtsakt nur dann unanwendbar sein soll, wenn er zu einer Gewichtsverschiebung im Machtgefüge von EU und Mitgliedstaaten führt. Die zweite würde eine Aktivierung der Solange-Rechtsprechung verlangen, derzufolge das Bundesverfassungsgericht europäische Rechtsakte am Maßstab der nationalen Grundrechte messen darf, wenn die EU es an einem adäquaten Grundrechtsschutz fehlen lässt.

Europas Zukunft Prinzipien statt Pragmatismus